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Robert Fenge, Silke Uebelmesser, Martin Werding
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Im Rahmen eines von der japanischen Regierung in Auftrag gegebenen internationalen Verbundprojekts zu den Schwerpunktthemen „Alterssicherung in alternden Gesellschaften“ und „globale Umweltprobleme“ leistet das ifo Institut im Bereich des Komplexes „Alterssicherung“ einen Beitrag, der vor allem eine europäische Perspektive auf Probleme der staatlichen Altersvorsorge und ihrer Reform eröffnen soll. Zum einen werden dabei die Auswirkungen des demographischen Wandels auf staatliche Alterssicherungssysteme in ausgewählten OECD-Ländern verdeutlicht und zugleich die Effekte laufender Rentenreformen auf die inter-generationelle Lastverteilung skizziert und diskutiert. Zum anderen wird die anhaltende Debatte über die Effizienz umlagefinanzierter Rentensysteme vertieft, indem mögliche Verzerrungen individueller Entscheidungen über die zeitliche Struktur des Arbeitsangebots innerhalb typischer Lebenszyklen aus theoretischer und aus empirischer Sicht analysiert werden. Ziel der Analysen sind Schlussfolgerungen hinsichtlich erfolgversprechender Wege für zukünftige Rentenreformen.
Projektionen für die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die staatlichen Alterssicherungssysteme in einigen europäischen Ländern sowie in Japan und den USA werden mit Hilfe des CESifo Rentenmodells erstellt, das zu diesem Zweck nach den Regularien der jeweiligen nationalen Rentensysteme adaptiert und erweitert wurde. Zur Analyse inter-temporaler Arbeitsangebotsentscheidungen werden ein stilisiertes OLG-Modell betrachtet und in diesem Kontext einschlägige Standardresultaten der Theorie optimaler Besteuerung abgeleitet. Die theoretischen Ergebnisse werden anschließend am Beispiel Deutschlands mit empirischen Schätzungen zur Lohnsatzelastizität des Arbeitsangebots im Lebenszyklus konfrontiert. Als Schätzansatz wird ein einfaches, statisches Tobit-Modell verwendet, das Arbeitsangebot wird auf der Basis von regelmäßig gearbeiteten Wochenarbeitsstunden gemessen.
Daten und Informationen zu den staatlichen Alterssicherungssystemen anderer Länder werden von den nationalen Rentenversicherungsträgern sowie aus international vergleichenden Studien der EU und der US Social Security Administration entnommen. Die empirischen Schätzungen zum Arbeitsangebotsverhalten sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter in Deutschland basieren auf Mikro-Daten des Sozio-ökonomischen Panels.
Den Ausgangspunkt der Analyse bildet die Diskussion verschiedener gängiger Konzepte zur Messung der demographisch bedingten Belastungen, die im Rahmen umlagefinanzierter Alterssicherungssysteme für die nächsten Jahrzehnte zu erwarten sind. Im Mittelpunkt der weiteren Analysen steht das Konzept der „Impliziten Einkommensteuer“, die in der Mehrzahl staatlicher Alterssicherungssysteme im Umlageverfahren durch die Differenz zwischen Rentenansprüchen und einer versicherungsmathematisch korrekten Verzinsung der geleisteten Beiträge ergibt. Während die Existenz dieser impliziten Steuer eine fundamentale Eigenschaft des Umlagemechanismus als solchen ist, wird ihre Entwicklung für Angehörige verschiedener Alterskohorten stark vom demographischen Wandel beeinflusst.
Anknüpfend an frühere Arbeiten von Thum und Weizsäcker (2000) werden daher Profile für die Entwicklung impliziter Steuersätze (in Prozent des Lebenseinkommens) für repräsentative Angehörige aller Geburtsjahrgänge von 1940 bis 2000 in ausgewählten OECD-Ländern (u. a. Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Schweden, die USA und das Vereinigte Königreich) simuliert. Wie erwartet zeigt sich, dass die impliziten Steuersätze für jüngere Generationen im Vergleich zu ihrer Eltern- und Großelterngeneration in der Regel stark ansteigen. Angesichts des laufenden demographischen Wandels erweist sich die Mehrzahl der Länder als eher zögerlich, ihre Rentenniveaus zu reduzieren, so dass die Beitragssätze, die von jüngeren Versicherten erhoben werden, steigen. Allerdings verdeutlichen die Resultate auch, dass es zwischen den betrachteten Ländern nennenswerte Unterschiede im generellen Niveau der impliziten Steuersätze sowie in Ausmaß und Geschwindigkeit von Änderungen der Zeitpfade dieser Sätze gibt, die im Anschluss an einige bereits erfolgte oder zumindest geplante Reformschritte eintreten. Der internationale Vergleiche führt somit auch zu Einsichten hinsichtlich der Rolle institutioneller Faktoren für die konkret ermittelten Steuerprofile und hinsichtlich der Wirksamkeit verschiedener Reformoptionen.
In einem zweiten Schritt wird die Struktur impliziter Steuern innerhalb eines typischen Lebenszyklus untersucht. Es zeigt sich, dass die impliziten Steuersätze im Rahmen üblicher Versichertenbiographien normalerweise abnehmen. Nach der Theorie optimaler Besteuerung wäre eine solche Steuerstruktur optimal, wenn parallel dazu die Lohnsatzelastizität des individuellen Arbeitsangebots entsprechend zunimmt. Anderenfalls ergeben sich vermeidbare Verzerrungen und Wohlfahrtseinbußen. In diesem Zusammenhang wird auch gezeigt, dass die Regelungen zum Erwerb von Rentenansprüchen für verheiratete Frauen häufig auf eine geschlechtsspezifische Abstufung impliziter Steuersätze hinauslaufen, bei der die effektive Belastung von Frauen höher ausfällt als bei Männern. Wiederum wäre dies optimal, falls das Arbeitsangebot von Frauen tendenziell weniger elastisch ist als das von Männern. Im Anschluss an die theoretische Analyse wird beiden Fragen auf der Basis von Mikro-Daten für Deutschland anschließend auch empirisch nachgegangen. Während existierende Studien zum Arbeitsangebotsverhalten es als zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Anforderung zur optimalen geschlechtsspezifischen Differenzierung von Steuern in der Realität erfüllt ist, fehlen genauere Untersuchungen zum Arbeitsangebotsverhalten im Lebenszyklus in der Literatur weitgehend.
Auf der Basis von Mikrodaten und anhand des deutschen Beispiels wird daher die Zeitstruktur der Arbeitsangebotselastizitäten von Männern und Frauen sowie das Verhältnis dieser Elastizitäten zwischen Männern und (verheirateten) Frauen untersucht. Im Einzelnen werden altersspezifische Lohnelastizitäten für Gruppen von 20 Alterskohorten („jung“ vs. „alt“) und für Gruppen von je 5 Alterskohorten ermittelt, wobei mögliche Kohorteneffekte im Blick behalten werden. Die Resultate besagen, dass die zeitliche Struktur impliziter Steuersätze im Großen und Ganzen als effizient erscheint, da die Lohnelastizitäten des Arbeitsangebots bei Männern und Frauen im Lebenszyklus typischerweise zunehmen. Bei detaillierterer Betrachtung zeigt sich allerdings, dass die Steuersätze möglicherweise für Individuen unmittelbar nach ihrem Eintritt ins Erwerbsleben zu hoch sind und – trotz des fallenden Profils – auch für Individuen kurz vor dem Rentenalter noch stärker gesenkt werden sollten. Beide Effekte treten bei Männern klarer hervor als bei Frauen. Ein weiteres Resultat der Schätzungen ist, dass die verbreitete, geschlechtsspezifische Abstufung der Steuersätze die Anforderungen optimaler Besteuerung recht klar verletzt.
Abschließend werden Politikempfehlungen diskutiert, die sich aus diesen Analysen ergeben. Angesichts der Tatsache, dass Rentenreformen unter realistischen Bedingungen vor allem eine gegebene Belastung anders über die beteiligten Generationen verteilen, werden außerdem einige gängige Kriterien inter-generationaler Gerechtigkeit darauf hin betrachtet, welche Art von Reformen sie jeweils rechtfertigen würden.
Fenge, R. und M. Werding (2001), Old-age provision in ageing societies: equity, efficiency, and sustainability (Zwischenbericht), Typoskript, München: ifo Institut.
Fenge, R., S. Uebelmesser und M. Werding (2002), Old-age provision in ageing societies: equity, efficiency, and sustainability (Endbericht), Typoskript, München: ifo Institut.
Fenge, R. , S. Uebelmesser und M. Werding (2002), Second-best properties of implicit social security taxes: theory and empirical evidence, CESifo Working Paper No. 743.
Fenge, R, und M. Werding (2003), Ageing and the tax implied an public pemion schemes: Simulation for selected OECD countries, CESifo Working Paper No. 841.
Fenge, R. und M. Werding (2003), Ageing and fiscal imbalances across generations: Concepts of measurement, CESifo Working Paper No. 842.
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