Unfunded Pension Systems: Ageing and Migration

Umlagefinanzierte Rentensysteme: Alterung und Migration

Dissertation (2003)

 

Die Industrieländer stehen vor einer dramatischen demographischen Entwicklung: die Bevölkerungen altern, da Kinder fehlen und die Lebenserwartungen kontinuierlich ansteigen. Daneben nehmen Wanderbewegungen zu. Diese Veränderungen haben große Auswirkungen auf Rentensysteme, die als Umlageverfahren organisiert sind. Diese Systeme basieren darauf, dass Arbeitnehmer Beiträge zahlen, die in der gleichen Periode die Rentenzahlungen der Rentner finanzieren. Diese intergenerative Abhängigkeit führt dazu, dass das Verhältnis von Beitragszahlern zu Rentenempfängern eine wichtige Größe ist. Die prognostizierte Alterung verändert dieses Verhältnis erheblich. Auf immer weniger Personen der jüngeren Generationen kommen immer mehr Personen im Rentenalter. Arbeitsmobilität verstärkt diese Entwicklung, wenn die Jüngeren auf das wachsende Ungleichgewicht mit Auswanderung reagieren.

In dieser Arbeit werden diese beiden Entwicklungen – Alterung der Bevölkerungen und Migration – untersucht und ihre Auswirkungen auf staatlich organisierte, umlagefinanzierte Rentensysteme analysiert.

Halbiert sich – wie vorhergesagt – das Verhältnis der Beitragszahler zu den Rentnern, dann würde sich bei gleich bleibendem Beitragssatz das Rentenniveau halbieren oder bei konstanten Renten der Beitragssatz verdoppeln. Beides sind keine gangbaren Optionen. Fundamentale Reformen, die die Finanzierung und die Organisation der Alterssicherung betreffen, sind deshalb zu erwarten.

Im Gegensatz zu kapitalgedeckten Systemen basieren Umlagesysteme auf einer Umverteilung zwischen Generationen. Die Einführungsgenerationen profitieren auf Kosten der späteren Generationen. Die Rentenzahlungen, die diese ersten Generationen erhalten, ohne jemals selbst Beiträge geleistet zu haben, konstituieren eine implizite Schuld. Die nachfolgenden Generationen müssen diese Schuld durch eine implizite Steuer bedienen, d.h. nur ein Teil ihrer Beitragszahlungen kann als Ersparnis angesehen werden, während der andere Teil aus Sicht der Beitragszahler verloren ist. Aber trotz der deshalb niedrigeren internen Rendite im Vergleich zur Marktrendite sind umlagefinanzierte Rentensysteme nicht ineffizient. Umlagesysteme verschwenden keine Ressourcen, so dass auch durch einen partiellen oder vollständigen Übergang zu einem Kapitaldeckungssystem keine Effizienzgewinne realisiert und zur Kompensation der Übergangsgenerationen verwendet werden können. Die implizite Schuld ist durch die Einführungsgewinne gegeben und muss durch implizite oder explizite Steuern bedient werden. Eine Pareto-verbessernde Reform in Richtung einer stärkeren Kapitaldeckung, die die Lasten so umverteilt, dass einige Generationen besser gestellt werden, ohne andere Generationen schlechter zu stellen, ist deshalb nicht möglich.

Vor diesem Hintergrund  wird untersucht, wie diese Lasten unter Effizienz- und Verteilungsaspekten am besten sowohl über den Lebenszyklus der Mitglieder einzelner Generationen als auch über unterschiedliche Generationen verteilt werden können. Politökonomische Aspekte werden dabei ebenso berücksichtigt wie die wachsenden Auswanderungsmöglichkeiten.

Zunächst beschäftigt sich die Arbeit mit der Frage, ob es noch effizienzsteigernde Reformen gibt, die nicht auf der Ebene der Generationen, sondern der Individuen ansetzen. Auch wenn die impliziten Steuern, die ein Mitglied einer Generation zu zahlen hat, gegeben sind, so lohnt es sich doch, die Verteilung der impliziten Steuern über den Lebenszyklus im Hinblick auf Verzerrungen der Arbeits-Freizeit Entscheidung zu untersuchen. Für Deutschland zeigt sich, dass der Verlauf der impliziten Steuern und der Arbeitsangebotselastizitäten bereits weitgehend optimal ist. Es ist jedoch möglich, die Verzerrungen zu minimieren, wenn die impliziten Steuern für unterschiedliche Altersgruppen auf der Basis der jeweiligen Arbeitsangebotselastizitäten differenziert werden. Aus der Sicht eines Individuums gibt es somit noch Möglichkeiten für Pareto-Verbesserungen.

Die Umsetzbarkeit einer Reform hängt allerdings davon ab, ob es dafür eine Mehrheit gibt. Dies ist dann der Fall, wenn mindestens 50% der Wahlberechtigten durch die Reform keine Nutzeneinbuße erleiden. Für eine Reform, die wie soeben skizziert die Lastenverteilung über die Generationen unverändert lässt und nur die Effizienz aus individueller Sicht verbessert – also niemanden schlechter stellt – ist die Mehrheit sicher. Wenn eine Reform die Lasten über die Generationen jedoch umverteilt, ist dies nicht mehr notwendigerweise der Fall.

Um trotzdem Aussagen über die Umsetzbarkeit von Reformen machen zu können, die unterschiedliche Generationen betreffen, ist es sinnvoll, die Gewinner und Verlierer zu identifizieren. Als Beispiel wird hier eine Reform betrachtet, die einen partiellen Übergang zu einem kapitalgedeckten System einleitet. Betragssätze und Rentenauszahlungen werden gekürzt. Dies verringert die impliziten Steuern für die jüngeren Generationen, die viele Jahre von den niedrigeren Bei­trags­sätzen profitieren, und belastet die älteren Generationen, die vor allem von den gesenkten Rentenauszahlungen getroffen werden. Die jüngeren Arbeitnehmer werden somit für diese Reform stimmen und die älteren Arbeitnehmer und die Rentner dagegen. Die Frage ist dann, ob der entscheidende (Median-) Wähler den Befürwortern angehört und, wenn ja, für wie lange noch gegeben die Entwicklung der Gesellschaft hin zu einer Gerontokratie. In Deutschland ist dies noch bis ungefähr 2012 der Fall, während die Mehrheiten in Frankreich 2014 und in Italien bereits 2006 kippen.

Die Analyse konzentriert sich also zunächst auf den Fall, wo die Jüngeren abgesehen vom Wahlprozess keine andere Möglichkeit haben, ihre Interessen durchzusetzen. Wenn sie die Mehrheit verlieren, sind Reformen nicht mehr möglich und das Rentensystem läuft Gefahr sehr stark zu wachsen. Diese strikte Annahme erlaubt, die Um­setzbarkeit von Reformen allein vor dem Hintergrund der Alterung der Gesellschaft zu analysieren. Realistischer ist jedoch, den Mitgliedern der jüngeren Generationen explizit die Möglichkeit zuzugestehen auszuwandern. Dies wird im Folgenden getan. Die Jungen können dann auf Veränderungen, die sie benachteiligen, reagieren, auch wenn sie die Mehrheit verloren haben. Das Rentensystem muss nicht mehr notwendigerweise unkontrolliert expandieren. Dabei wird unterschieden zwischen konditionaler und unkonditionaler Mobilität.

Konditionale Mobilität bedeutet, dass die Mitglieder der jüngeren Generation potentiell mobil sind, aber der Grad der Mobilität von den Alten kontrolliert wird. Dieses Instrument ermöglicht es der älteren Generation, sich bindend auf die Höhe umverteilender Steuern festzulegen. Die Jüngeren investieren nur dann in Humankapitel, wenn sie auf Abweichungen von der festgelegten Steuerhöhe mit Auswanderung reagieren können, was den Alten den Anreiz gibt, den Grad der Mobilität entsprechend zu wählen. Auch wenn niemand wandert, verhindert die Auswanderungsoption, dass die jüngere Generation ausgebeutet wird und bildet so ein Gegengewicht zur Macht der älteren Generation. Als Ergebnis kommt es weder zu einem stark expandierenden noch zu einem vollständig erodierenden System.

Wenn Mobilität jedoch unkonditional ist, also von Handlungen der älteren Generation unabhängig ist, dann gefährdet gerade eine erhöhte Wanderbewegung der jungen und gut ausgebildeten Individuen die Stabilität der nationalen, umlagefinanzierten Rentensysteme. Es kann damit gerechnet werden, dass auf nationaler Ebene dann Maßnahmen gewählt werden, die darauf abzielen, die inländischen Beitragszahler zurückzuhalten und ausländische anzuziehen. Die wachsende Integration im Rahmen der Europäischen Union wird diesen Wettbewerb noch verstärken.

Um diesen Aspekt zu untersuchen, betrachtet die Arbeit die Auswirkungen unterschiedlicher Mobilitätsszenarien innerhalb der Europäischen Union auf national organisierte Umlagesysteme. Ohne geeignete Gegenmaßnahmen ist die Erosion der umlagefinanzierten Rentensysteme ein mögliches Ergebnis. Die Frage ist deshalb, wie optimaler Weise die Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsländern verteilt werden sollen und welcher Harmo­ni­sierungsgrad notwendig ist, um eine Erosion zu verhindern und gleichzeitig eine effiziente Allokation von des Faktors Arbeit zu gewährleisten. Dazu ist nicht unbedingt ein uniformes europäisches Rentensystem notwendig. Für die relevanten Mobilitäts­sze­na­rien sind koordinierte oder angeglichene Betragssätze ausreichend. Die Europäische Union muss dann jedoch die bindende Natur der Harmonisierungsregeln überwachen. Die Mitgliedsländer sind aber noch weit davon entfernt, die dafür erforderlichen Zuständigkeiten abzutreten.   

Die Arbeit untersucht für unterschiedliche Verteilungen politischer Macht und für unterschiedliche Mobilitätsszenarien die Folgen, wenn der Status Quo beibehalten wird, und zeigt auf, was getan werden sollte, um das Überleben der Alterssicherung auf der Basis einer fairen Lastenverteilung zu garantieren. Es muss weder zu einem stark wachsenden noch zu einem erodierenden Rentensystem kommen. Um die Krise der umlagefinanzierten Rentensysteme zu mildern, sind jedoch Reformen notwendig, die die intergenerative Abhängigkeit verringern und so den Druck reduzieren, den die Alterung der Gesellschaft und die steigenden Wanderungsbewegungen auf die nationalen Alterssicherungssystem ausüben.

Kontakt

Silke Uebelmesser
University of Munich, Department of Economics, CES, Schackstr. 4, 80539 Munich, Germany,
eMail: uebelmesser@lmu.de

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